信息不完全视角下我国食品安全监管的对策选择

信息不完全视角下我国食品安全监管的对

单永旭

　　食品安全事关民众生活和身心健康，是人民美好生活需要的重要组成内容，也是当前发展不平衡不充分的一个具体表现。引发食品安全问题的因素很多，本文在此仅从信息不对称角度对造成我国食品安全的原因和对策进行分析，意在强调，强化食品安全监管不能局限于对食品市场的简单管制，而应根据信息不完全的内在机理，充分利用市场机制，因应施策，切实提高食品安全监管的效果。

　　一、信息不完全理论与食品安全监管

　　从根源上讲，在市场经济条件下，之所以需要进行食品安全监管，是由信息不完全引起的。信息不完全理论起源于美国管理学家西蒙的人类有限理性思想，是指由于信息获取渠道限制、成本制约和信息因子的复杂性，人们在开展经济活动、进行经济决策和市场交易过程中，很难获取有关的完备信息。这种信息不完全性，使得人们难以做出最优决策和选择，造成市场不能完全按照价格引导实现均衡有效运行，这是导致市场失灵，需要对市场进行外部干预和监管的基本原因。

　　具体到食品安全领域，这种信息不完全主要表现为两个方面：一是就食品经营者而言，对生产投入要素存在的有害有毒物质有可能并不清楚，因此，无意中会导致非安全性食品的产生。二是就消费者而言，对准备选购的食品是否安全，同样不能确切认知。国外学者尼尔逊曾根据消费者获取商品质量信息的程度，将商品由低到高分为搜寻品、经验品与信用品。其中搜寻品的质量，消费者购买之前就可以知道，如服装;经验品的质量只有在消费之后才能知晓，如食品的口感口味;而信用品就是在消费之后也难以判断它的质量。由于食品是否安全，食品的农药残留量、重金属含量、菌类总数、营养含量、是否含有抗生素和激素等，很难从它的外观进行判断，甚至消费之后也不能马上产生显性危害，因此，相对于其他商品，消费者对食品更具有信息的非完全性。

　　食品信息的不完全性，首先导致了安全优质食品供给的逆向激励。因为在市场经济中，优质安全的食品往往生产成本较高，相应在价格上也要高于平均水平，而在消费者不能确知食品安全品质的情况下，经营者往往倾向于选择平均价格的食品，此即为经济学中所说的“柠檬效应”。这种效应的存在，使得优质安全食品依靠价格调节无法实现有效出清，迫于成本压力，经营者就会提供价低质次的食品。其次催生了道德风险。食品经营者为获取高额利润会利用消费者信息不完全这个特点，故意在食品经营中掺杂使假，以次充好，甚至添加有毒有害的物质，损害消费者利益。

　　食品信息的不完全性，进而决定了单纯依靠市场调节，并不能保障食品的安全性，从而为食品安全监管提出了要求。这其中，无疑需要对食品经营的市场准入进行行政认证，特别是要对故意提供有害食品的经营者进行强制制裁。同时，从信息不安全下食品市场调节失灵的机理看，也需要采取能动的因应对策，克服信息不完全所带来的不足，这包括政府或第三方组织加强对食品投入要素有害物质的风险识别评估研究，并对评估甄别出的有害投入物通过信息平台向社会特别是食品经营者发布，最大限度消除经营者因信息不完全造成的非安全食品供给;针对食品消费者的信息不完全，应采取多种方法强化食品安全的市场相融激励，包括增加食品安全质量的透明度，创设条件形成食品的优质优价机制等，克服市场对优质安全食品供给激励的不足。

　　二、目前我国食品安全问题的成因分析

　　近年来，由于党和政府对食品安全监管持续重视，我国食品安全监管出现了持续向好的局面，食品安全质量得到了明显提高。但是，长期以来存在的食品生产不讲规范、食品违法生产经营屡禁不止、食品监管效果不佳等现象仍然没有得到根本扭转，同时随着互联网的普及，有关食品安全质量虚假信息和网络谣言充斥流布，成为近些年困扰消费者健康消费的一个重要因素，极大影响了消费者的食品安全满意度。根据2017年由中国食品安全报、江南大学和社科院联合发布的《中国食品安全现状研究报告》，2012、2014、2016和2017年，公众食品安全的调查满意度分别为64.26%、53.12%、54.55%和58.03%，总体上处在一种低水平徘徊的状态，说明公众对目前我国的食品安全状况仍然信心不足和缺乏信任。之所以造成这种现象，除历史原因外，很重要的一个方面，就是没能根据食品信息不完全的特点，借助市场作用，形成因应自洽的监管机制。

　　1、政府监管手段缺少市场相融性激励

　　在食品安全监管上，政府手段无疑具有行政强制性，但是这并不排除激励性手段的运用。这是因为，在市场经济下，食品经营者作为一个盈利主体，其是否服从政府的监管，关键看服从监管是不是有利于满足他的盈利动机。如上文所述，在信息不完全的条件下，市场本身就存在着推使食品经营者提供低质食品的倾向，极易诱发经营者的道德风险。单是行政强制，就与食品经营者的这种寻利动机发生了直接冲突，经营者为此会设法逃避监管，这就增大了监管的难度和成本。因此，要使食品安全监管取得良好成效，除严格行政执法处置之外，还应采取与监管对象的相融性措施，从而赢得监管对象的主动配合。而目前我国政府在食品监管手段的运用上，对于这种内在的激励性要求并没有足够重视，片面注重事后的检查处置，尽管投入了较多的人力物力，实际效果并不理想。

　　2、监管信息不通畅不透明

　　食品安全监管问题根源于经营者和消费者的信息不完全，因此畅通食品安全信息，对于提高食品安全质量、改进监管效率、防止谣言滋生蔓延，意义十分重大。但是从我国目前现状看，相关建设存在着严重不足。一是缺少一个官方或经国家食品安全监管部门授权的第三方有权威的信息统一发布平台。目前广大消费者，对于食品的有毒有害因素、食品安全状况等十分关切，但是由于这些信息散布于众多渠道，缺少一个统一权威的信息平台，导致信息找寻困难，鱼龙混杂，常有不实消息甚至谣言混杂其中，真假难辨，不仅无助于减少食品安全信息的不完全性，反而增大了消费者的困惑，强化了食品安全的难以认知性。二是食品标识、说明不清晰，游离于消费者的认知需要。如蜂蜜，消费者最关注的是蜂蜜含量以及添加剂使用，但其中标识的却是蛋白质、碳水化合物等占比，这些占比和蜂蜜含量等是什么关系?消费者往往是一头雾水。三是政府对消费者的食品安全关切缺少积极回应。如转基因食品安全问题，尽管广大公众十分关注，但除了社会上有各种观点外，政府始终没能给出一个正面的详实解答。四是对于查处的食品安全案件，官方给出的更多是案件数字，至于哪些安全问题应该引起消费者以及经营者的注意，与此相关的消息却少有披露，因此，并不能起到对消费者安全选购消费予以提示引导，对经营者合法合规经营予以诫勉警示的作用。

　　3、监管主体中社会力量参与不够

　　充分借助社会力量，发现食品存在的安全问题，这是破解食品安全信息不完全的一个重要途径。但就我国目前的食品安全监管而言，社会力量无论从制度设计还是从现实看，均没有得到应有的重视。比如立法上，虽然我国《食品安全法》规定，作为社会组织的行业协会应该加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，消费者协会和其他消费者组织可以对食品经营者进行依法监督，却只停留在应然层面，此外并无激励条款和法律责任规定。《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，经营者提供的商品或者服务如果存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的，中国消协及省级消协可向法院起诉。原告在消费民事公益诉讼中，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险和赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。然而该司法解释并没有明确可以请求赔偿，同时把消协仅限定为中国和省消协，这就排除了其他消协的诉讼权利，而且以行政级别进行界定，也违背了消协作为民间组织的特性。就公众个人来讲，虽然规定了对公众举报食品经营者危害食品安全的行为进行保护和奖励，但如何奖励却没有进行具体规定;对于受害的消费者，虽然规定“可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”，并且规定生产经营者实行“首负责任制，先行赔偿”，但却没有明确由谁来进行危害举证，按照民法的一般通则，则只能适用于谁起诉、谁举证。由于消费者缺少食品的完全信息，常常造成举证难问题，从而增大了诉讼的障碍。此外，对于消费者能否进行集体诉讼，现行法律并没有作出规定。

　　三、完善我国食品安全监管的对策选择

　　1、建立以政府为主导、社会充分参与的多元监管体制

　　建立以政府为主导、社会充分参与的食品安全监管体制，是做好食品安全监管的主体构架。鉴于当前社会力量参与不足，应突出有关制度予以完善。

　　(1)充分发挥行业协会、消费者协会、新闻媒体等社会组织食品安全的监管作用。围绕食品安全，要赋予行业协会对行业进行规范自律、消费者协会维护消费者权益、新闻媒体进行舆论监督的职责。同时，由于这些组织设立和运行所需要的资金主要来自政府和社会，而政府和社会之所以给与资金支持，就是为了让他们代理自己实现既定的公益宗旨，其间就存在着一个委托和授信的关系。因此为落实委托人的权益，维护社会公共利益，对这些社会组织的履责行为必须加强法律约束，明确其行为后果的法律责任。同时也要采取激励措施，保障这些社会组织的合法权益，加强对媒体机构和媒体人舆论监督活动的权利保护，制定针对这些社会组织的公益贡献奖励政策。另外，要正确认识职业打假机构和个人对食品安全的促进作用，通过立法，确认、维护和规范他们的职业打假活动。

　　(2)推动广大群众充分参与食品安全监管。一是参与有关立法讨论和听证。目前发达国家十分注重公众对食品安全立法的参与，如美国规定，食品安全立法必须在公众的意见内制定。日本规定，在食品安全立法中，立法机构必须说明公众意见采纳与否的原因。就我国而言，当前立法机构应扩大有关法律制定和修订的信息公开，让人们充分了解其间的意图、难点，激发人民群众的主动参与热情，同时要组织召开有关听证会。对于群众的意见，可以借鉴日本的有关规定，说明采纳与否的具体缘由。要积极发挥民间人士的作用，组织有关的大学知名教授、社会组织知名人士等进入立法机构，参与具体的立法制定和修订。二是依法维护消费者食品消费的损害赔偿权和赔偿诉讼请求，允许个人代理同一集体受害者开展公益诉讼。针对消费者损害赔偿诉讼中存在的检测难、取证难问题，国家应立法要求政府和第三方检测机构提供公益检测服务，同时，变革民事诉讼中谁起诉、谁举证的原则，建立举证倒置制度，减轻消费者在食品安全赔偿中的举证责任。三是让广大群众充分参与政府监管执法的问责监督，落实群众的问责权。

　　2、加强与市场相融的激励性监管手段运用

　　针对市场经济中信息不完全下的食品安全监管要求，在进一步加大行政严格执法的同时，还应注重激励性监管措施的运用。

　　(1)建立健全食品安全追溯制度。食品安全追溯制度是针对食品安全，食品生产、加工、流通、运输、餐饮服务全程各环节的经营者，将食品生产销售过程中可能影响到食品质量安全的信息进行如实详细记录、保存和向消费者公开，对食品进行编码标识的制度。采用这一制度，不仅便于查清各环节食品经营者的安全责任，降低监管成本，而且方便消费者对食品安全事先进行信息查验，减少消费者对食品的信息不完全性，增强经营者改进食品安全质量的市场内生监督和激励。但是，这种制度并不能使食品经营者参与对上游环节食品质量的监督。为此，在食品安全可追溯制度基础上，建议增加食品安全连带责任制度。运用该制度，食品各环节的经营者不仅要对自己的经营行为负责，不能直接破坏食品安全质量，而且对参与有安全问题的产品经营同样承担连带责任。通过这样的制度设计，有利于促使经营者必须要加强对上游食品安全质量检测，使食品经营各环节形成一个下游对上游环环相扣的内生监督机制。

　　(2)推行食品安全风险关键控制点制度(HACCP)。食品安全风险关键控制点制度是当今国际一种崭新的食品安全监管制度。该制度要求监管部门在危险分析的基础上，确定各类食品生产、加工、销售、运输和餐饮服务影响食品安全的关键环节，由监管人员与食品经营者相互沟通，帮助指导经营者建立内部规范和管理体系，最大限度地使食品接近“零缺陷”的一种外部监管和内部管理相融合的制度。食品安全风险关键控制点制度是由食品经营者自愿参与的。由于该制度属于事中防控，有利于减少食品安全事件的发生和由此导致的事后被动处置，同时由于该制度是建立在科学分析基础之上的，通过抓住风险关键点，也有利于经营者降低食品安全质量成本，因此不失为一种具有激励效应的食品安全监管制度。

　　(3)建立系统的食品安全支持制度。包括积极开展对经营者食品安全法律、道德、技术和管理培训，协同经营者开展重大食品安全技术攻关，采用税收优惠政策支持经营者改进食品安全技术，指导经营者进行食品质量管理体系认证等。

　　(4)设立绿色安全食品经销网点。通过设置绿色安全食品经销的标准门槛，实行食品优质优价，以及加强对这类网点的严格监测，尽可能减除食品信息不完全所带来的消费者安全认知困难，保障食品的安全消费。

　　3、畅通规范食品安全信息发布

　　(1)组建具有权威影响力的官方或第三方信息平台。本着集中发布、及时提供和方便服务的原则，平台要集合政府、经营者和广大群众所关心的各类信息，比如监管政策、监管法规、食品风险因素、食品安全技术、食品安全现状、食品案件查处、热点关注以及食品安全知识等，各类信息分门别类，方便人们进行网上查询。针对最新的情况变化，各类信息要及时更新。同时为了维护各界对平台的信赖，各种信息要确保真实，要严禁不实信息或缺少客观依据的信息掺杂其中。要充分发挥平台的认知疏导职能，对于社会上产生的食品安全谣言要尽快澄清，对于人们食品消费中存在的安全疑惑，要通过专家或官方发文，进行事实求是的解答。

　　(2)规范食品标识说明和广告宣传。在食品标识说明上，要尽可能使用让消费者可接受看得懂的描述，对调制品，要明确各类调制物质及含量。对于欺骗诱导消费者选择购买的虚假说明、虚假广告，一经查实，要严厉查处。

　　此外，针对社会上经常出现的食品安全谣言，除通过立法，制定有关谣言管治制度，对谣言进行正面澄清外，有关部门应及时查找谣言源头和起因，对恶意谣言发布者依规予以惩处，并对查处的结果向社会公开。