赵都论坛：解读中央文件 谈地方政府职能转型

地方政府是地方经济发展的推动者、市场运行的监管者、国有资产的管理者、社会事务的管理者、公共服务的提供者、资源环境的保护者、社会公平的保障者和社会稳定的维护者。为适应转型时期经济社会的发展，促进经济社会的和谐，地方政府必须科学定位，并认真履行好每一项管理职能，实现地方政府职能的转变。 

政府职能的转变是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变。

2014年9月，12月中央先后出台43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，45号文件《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，62号文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》。深刻解读这些文件会发现，地方政府职能转变会进一步加快，地方政府新的执政形态逐渐形成。

43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，首要的目标是治理地方债。

按照规定：截至2014年底的地方存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。主要关键点

1、锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。

2、纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。

3、锁定债务余额后，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。  　　

地方债大体可分两类，一类公益的，一类市场的。截至2013年，我国地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿，负有担保责任的债务2.67万亿，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿，合计接近18万亿。

过去地方政府的职能可以看作是三个组成部分，部分管理与服务职能，主要是经典的行政职能，如公安、社保，也就是“小政府”；部分事业单位职能，如教育、医疗，也就是中政府；还有部分大政府，如招商引资、城市建设。过去很多市长做市场，房地产与卖地收入是第一大资金来源，城投债、地方融资平台是关键经营平台。客观讲，这种市级竞争机制促进各地政府大力招商引资、基建上大干快上，对经济发展起了不小的正面促进作用。但是，随着大、中、小城市基本建设趋于尾声，各大行业趋于产能过剩，生产力红利日趋减少，未来的发展主要要靠产业升级、科技创富，这是前期劳动力密集、资本密集方式所不能解决的，市长们也无能为力；同时，越来越高的地方债务带来的风险正在日益增大，卖地收入难以为继，市长们为了创造GDP而继续加大资本投入必将导致债务风险爆炸。

继43号文件后，45号文件和62号文件都为现有的地方政府执政理念做了重大的改变。变的方向是地方政府三种组成部分的分裂。完善小政府相关职能，而大政府的职能尽量都市场化。这种变化难度极大，因为，中央和地方向来是竞合关系，如果地方无利则发展动力不足，所以经常是一抓就死。目前诸多存量债务仅靠地方政府也不可能自己消化完成，势必需要重要做统一的制度安排。以后，政府公益性支出，教育、医疗等各项支出会由中央垂直管理与地方管理结合，而社保、环保等可能与当地税收更直接的挂钩，市长由“投资发展城市”变为“运营服务城市”。

1、政府和市场的站位和定位，一直是社会主义市场经济建立完善面对的命题，加强政府经济调节和市场监管的职能  继续深化政府职能改革，必须站在全局和战略的高度，以科学发展为主题，以转变执政理念为主线，正确处理政府与市场的关系，这项改革已经成为推动各项改革深入的“关结点”，这个缺陷和弊端不解决，会影响经济发展，各项改革也难以向前推进。

2、以改善民生为出发点和落脚点，进一步强化政府公共服务职能，加快健全基本公共服务体系，建设人民满意的服务型政府。

3、加强和创新社会管理，形成政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。进一步提高社会管理的科学化水平，加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。

4、是健全社会风险管理体系，提高应急管理能力。明确政府、社会力量及各方面的风险管理责任，合理配置和利用资源，将源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来，强化公共安全体系建设。

5、是加大反腐败力度，加强对行政权力的监督。要深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，认真解决人民群众反映强烈的突出问题，加大查办违纪违法案件的力度。切实强化对权力的制约和监督，推进权力运行公开化、规范，健全权力运行监控机制。当前，特别要加强对社会管理尤其是关系民生方面的重大决策的监督与制约。

                            责任编辑：张冠文