全面打好脱贫攻坚战的难点问题研究

邯郸市委党校课题组

　　党的十九大报告明确提出在全面建成小康社会的决胜阶段，要坚决打赢脱贫攻坚战，做到脱真贫、真脱贫，在之后的中央扶贫工作会议上，又提出要全面打好脱贫攻坚战。随着精准扶贫工作的持续推进，扶贫工作已经进入新的阶段，工作更深入、问题更复杂、要求更严苛，精准扶贫不仅要抓重点，而且要强统筹、谋全局;不仅要见实效，而且要出高效、求长效。邯郸的精准扶贫工作取得了重大突破，实现了贫困县全体脱贫摘帽，贫困人口持续减少，脱贫状况稳定。但是，邯郸的脱贫攻坚不仅进入到了啃硬骨头的关键期，同时也到了贫困村脱贫到乡村振兴的跨越时期，要做到两者的无缝衔接，就需要我们深入剖析脱贫攻坚暴露出来的深层次问题，消除可能影响全面打好脱贫攻坚战的各种因素，谋求精准扶贫的长效发展机制。

　　一、邯郸市精准扶贫推进情况

　　2013-2018年我市共有73.4万人实现稳定脱贫，其中2013年20万人、2014年15.1万人、2015年10万人、2016年15.3万人、2017年7.9万人、2018年5.1万人。截至目前，全市6个扶贫开发重点县(区)魏县、广平、馆陶、鸡泽、肥乡、大名均已退出贫困县序列。可以看出，我市精准扶贫工作扎实推进，扶贫措施成效显著，脱贫攻坚实现重大突破。这得益于我市长期以来制定和不断完善的各项精准扶贫举措。

　　1、坚持精准方略。我市实施精准扶贫以来，坚持精准识贫、精准扶贫、精准脱贫基本方略，在具体举措上不断做实做细，确保扶贫措施切实情、出实效。我市制定《邯郸市贫困人口建档立卡和动态管理服务实施办法(试行)》，缩短贫困户识别周期，解决错评漏评等问题，力求识别管理动态化、精准化;整合各级扶贫力量，实行结对帮扶措施，因村因户因人施策，力求帮扶措施精准化;制定《邯郸市2018年贫困退出和扶贫对象动态管理工作方案》，严把退出标准关和退出程序关，完善监督、核查制度，确保退出质量。

　　2、突出产业就业。我市近几年大力培植壮大特色支柱产业，推进扶贫产业，实现一二三产业融合，建立脱贫产业体系。通过发展特色种植、农产品加工、手工加工、乡村旅游、光伏、电子商务等，结合扶贫产业园区，推进产业扶贫发展。目前实现产业项目覆盖率100%，两重项目覆盖率55.3%，三重项目覆盖率9.5%。同时，我市大力推进转移就业、就地就近就业等，以市场为导向，实行订单式、分类式培训，推进农村致富带头人培训、差异化技能培训、产业技术培训等，落实职业培训补贴政策。2018年共培训贫困户劳动力2.12万，实现就业1.93万。

　　3、强化政策保障。我市基本实现健康扶贫各项政策的贫困户全覆盖，提高医疗卫生服务能力、提高医疗保障水平、加强疾病防控和公共卫生等，不断提高农村低保平均保障标准，逐步提高农村基本养老保障水平，不断完善贫困残疾人关爱服务体系等。同时，推进教育扶贫各项政策全面实施，加快进行农村危房改造，推进易地搬迁扶贫工作开展，推进农村人居改善工程等。2018年，农村低保标准提升为4100元/年，共资助贫困学生46万人次、3.7亿元，年度危房改造任务完成99.4%。

　　4、创新精准防贫。我市积极探索精准防贫机制，力求解决易返贫人群的返贫问题。依据导致返贫的因病、因学、因灾等主要因素，引入市场机制，以商业保险的方式，分类别防控贫困增量。同时，不断完善防贫机制，探索新模式、整合新力量，不断提升防贫效果。2018年全市发放防贫救助金1100余万元。

　　二、邯郸全面打好脱贫攻坚战中存在的难点问题

　　1.贫困人口动态管理问题。精准扶贫贵在精准，首先要解决的必然是“帮扶谁”的问题，这就需解决“谁进谁出”的问题，即要做好识别和退出工作。虽然我市出台了贫困人口识别和退出的相关动态管理方案，但在具体操作过程中要做到及时精准管理还存在较大难度。一是农户家庭状况变化难以准确测算。二是贫困户测评主观性较强。三是容易受到不良风气的影响。这些因素导致获得的农户信息存在虚假性，直接阻碍了精准识别和精准退出工作。

　　2.脱贫内生动力不足。虽然我市脱贫攻坚取得了重大突破，但不容忽视的脱贫内生动力不足问题还普遍存在，表现为“等靠要”思想、求贫困、争贫困，严重影响了帮扶成效，产生巨大的返贫隐患。一是“钱”的问题。一方面是因为“自身没有钱”，主动参与积极性不高，思想保守。另一方面是个人主观认为“得不到多少钱”，对脱贫行动带来的利益预期较低。二是“难”的问题。即脱贫对贫困户来讲是一件比较困难的事情。贫困户长期生活在贫困拮据的状态下，产生负面的心理影响。受各种因素制约，贫困户自身缺乏致富能力。三是“险”的问题。即收益风险问题。贫困人群承受风险的能力比较弱，缺少保障。

　　3.产业扶贫与实际契合问题。“产业是脱贫之基、富民之本、致富之源”。目前我市的产业项目实现了贫困户全覆盖，但仍存在产业扶贫与实际契合的问题。一是产业趋同性。贫困地区产业项目发展往往是政府直接扶持，项目建设存在一定趋同性、盲目性，产业效益低下、扶贫效果差。二是缺乏有带动能力的经济主体。经济主体参与扶贫的长期意愿不高，缺乏有效的激励机制。三是利益联结机制不完善。存在“精英俘获”问题，即资源、项目、利益等多数被龙头企业或大户所有，贫困户分享较少。四是诚信问题。政府和市场主体两者各有所需，政府有项目资金，市场主体能够带动脱贫，二者在合作中存在博弈。

　　4.发展条件不均衡。实施精准扶贫以来，政策、资金、资源、项目等对贫困地区和贫困人口倾斜较多，而非贫困地区和非贫困人口获得支持较少，导致贫困地区和非贫困地区之间、贫困村与非贫困村之间、贫困户和非贫困户之间的发展条件出现新的不均衡状况。表现为基本发展条件和政策、资金、项目等支持方面。贫困人口和非贫困人口在政策对待上也存在较大差别，如医疗报销、教育补助等方面，极易使一些经济水平差别不大的人群产生质疑、抱怨等负面情绪，尤其是非贫低收入户和非高标准脱贫户(“两非”群体)。目前“两非”群体规模仍然较大，仅魏县一个县，2018年底纳入监测的“两非”对象就达8178人。

　　5.农村“空心化”形势严峻。农村“空心化”主要表现为农村劳动力大量流向城市，导致农村青壮年劳动力、技术人才等缺乏，使得农村留守人群呈现低龄化和老龄化，影响脱贫攻坚的可持续发展。一是弱化了扶贫主体。农村人才的流失不利于产业项目实施及农村基层组织建设和致富带头人的培养。二是加重帮扶压力。留守人群的整体素质偏低，脱贫主动性不足，同时还会增加不稳定因素。一些没有能力解决日常困难的留守人群，只好寻求帮扶干部的帮助。这些都在无形之中增加了政府和扶贫人员的工作量。

　　6.贫困学生教育问题。教育扶贫是解决贫困代际传递的主要手段。虽然要求贫困家庭要100%保障子女的义务教育，但贫困家庭的教育仍然存在一定问题。一是家庭环境问题。部分贫困家庭思想僵化、保守，不重视子女的教育问题，严重影响贫困学生的求学积极性。二是贫困学生厌学问题。对学习前途不抱希望，存在强烈的抵触心理，即使完成义务教育，也往往没有继续求学的意愿，影响贫困家庭文化素质的提升。

　　三、解决难点问题的对策建议

　　1、形成常态，完善贫困人口动态管理机制。贫困人口动态管理是全面打好脱贫攻坚战的基础核心工程，必须抓紧筑牢，不断完善常态化管理机制。一是完善人员配备。要成立专业化贫困人口动态管理队伍，并积极提升工作人员专业素质。同时，队伍建设中还应包括核查人员，定期对贫困人口动态管理工作进行核查。二是完善责任追究制度。严格工作纪律、明确工作责任，实行层级负责制，签订责任书，建立完善的执纪追责体系。三是探索大数据技术应用。探索数据平台要将民政、人社、教育、卫计、农业、林业、水务、交通、住建、旅游等与精准扶贫相关联的各个部门整合为一个系统，提升贫困户情况测评的真实性和客观性。

　　2、多管齐下，形成激发脱贫内生动力合力。增强贫困户脱贫内生动力需要从细处着手、多方考虑，打通贫困户脱贫心理关节。一要加强“德”“智”教育，夯实内生动力基础。加大思想扶贫力度，着力培育文明乡风、良好家风和淳朴民风，提升村民精神面貌，唤醒乡村发展活力;积极组织参观学习，开拓眼界，增强致富信心。二要着重开展“培技强能”行动，挖掘内生动力源泉。重点培育和增强贫困户脱贫的能力，即让贫困户学到“挣钱的本领”，变“送钱送物”为“送技术送经验”。三要加强基层党组织建设，形成内生动力的推力。要把基层党组织切实打造成贫困群众脱贫致富的领头人。四要因地制宜进行产业扶贫，提供内生动力的支撑。五要改善生产生活环境，增强激发内生动力力量。让贫困群众有最直接的幸福获得感，从而倒逼内生动力的提升。

　　3、突出特色，优化产业扶贫发展路径。特色产业是农村产业发展的生命力。一要做好区域产业布局协调规划。要做好充分的论证分析，制定科学合理的产业协调规划，促进区域之间产业的协同共生。二要建立科学合理的利益共享机制。积极探索和创新龙头企业和大户对贫困户增收的带动联结机制，营造互助协作、互利共赢的良好局面。三要完善风险防范机制。一方面，要积极寻求与实力雄厚的企业或合作社合作，提升抵御风险能力;另一方面，应当从政策层面给予支持，提高合作社或企业带动贫困户的积极性，让贫困户尤其特殊困难群体获得一定的保障;同时，还可通过农业保险、产业保险等手段，为贫困户提供更多的利益保障。

　　4、统筹推进，促进整体均衡性发展。新的不均衡因素会带来整体发展隐患，必须解决政策、资源、资金、项目等的统筹协调问题。一要统筹贫困县和非贫困县的脱贫攻坚工作。非贫困县虽不是重点扶贫开发县，但是仍然存在贫困人口，也需带动和支持，要瞄准所有贫困人口。二要建立地区之间的沟通协作机制。贫困地区和非贫困地区在基础设施建设、脱贫攻坚、项目建设、人才等方面都由较大的沟通交流空间。三要进行思想教育，探索共享机制，化解潜在的社会矛盾。通过思想道德教育，提升村民思想境界，淳化民风乡风。注意对精准扶贫精神要义的宣讲工作，增强非贫困群众的认同感。探索建立共享机制，在项目建设、公共服务、政策支持等方面也应注意非贫困群众的获得问题，尤其处于边缘、高返贫风险的“两非”群体。

　　5、整合资源，强化农村人力资源发展支撑。农村“空心化”问题，主要是要解决农村人才培养和人才流失问题，壮大农村脱贫主体。一要充分依托地方特色产业。一方面要积极培植、壮大地方特色产业，推进一二三产业的高度融合，建立良好就业平台;另一方面依据地方特色人才需求，进行有针对性的教育培训，培育地方特色产业技术骨干，挖掘脱贫致富带头人。二要积极整合各方力量，形成多元主体扶贫格局。通过税收、贷款等优惠政策，激发企事业单位、高校、科研院所、社会志愿者等参与脱贫攻坚的积极性。三要创新激励机制，增强返乡创业吸引力。让拥有技术、资金和经验的外出务工人员投身家乡建设，不断拓展乡村经济主体规模，激发乡村经济主体活力。

　　6、强化师资，缩小城乡教育差别。贫困地区的教育问题，尤其义务教育阶段质量不高，出现学前教育缺失和义务教育阶段主动辍学的问题，一定程度上反映出贫困地区的师资质量问题。一要加快推进农村教育的基础设施建设，提升幼儿学前教育、义务教育的办学条件。二要加快推进乡村教师队伍建设，提升整体素质。一方面加大培训力度，提升原有教师队伍素质水平;另一方面通过提升乡村教师福利待遇，大力引进高水平教师。三要创新乡村教育管理模式。通过积极学习先进地区学前教育和义务教育的管理经验，探索本地教育水平提升路径。四要把农村教育师资问题纳入到未来农村的“防贫”机制中，并作为一项重要内容。

　　(本文系2019年度邯郸市委党校系统科研课题)

　　课题负责人：高挺

　　课题组成员：张杰 王晓辰 李保平 毕文军