赵都论坛：涉法涉诉信访制度改革研究

    一、涉法涉诉信访的界定及研究的必要性

所谓涉法涉诉信访，一般是指当事人在本人或其他相关联人经过国家司法机关处理后，对处理结果不满或不服，到信访部门反映问题的行为。要增强大局意识，充分认识涉法涉诉信访工作的必要性。稳定是我们做好一切工作的前提与基础，涉法涉速信访的增多给社会稳定带来严重的隐患。因此，我们要最大限度地消除不稳定、不和谐因素。

二、涉法涉诉信访的现状及制度问题
　　（一） 涉法涉诉信访的现状 

近年来, 涉法涉诉信访数量居高不下。如今, 涉法涉诉信访成为包括最高人民法院在内的全国各级法院向同级人大年度工作报告的内容之一。涉法涉诉信访有了新的发展趋势:其一,案件还在诉讼中当事人就开始信访，其信访的理由是发现或者怀疑法官有偏袒或者腐败行为，其信访的目的只是向法官施加压力，促使法官作出有利于自己的判决。其二,胜诉方信访。由于执行难已成为全国法院普遍面临的一个难题,于是有些案件的判决生效后就出现了这样的奇特景象:胜诉方到处找关系,申诉,信访,称法院不执行生效的判决,判决书成了一纸空文;败诉方更是积极地到处找关系,申诉,信访,声称法院判决不公正,或法官徇私舞弊,埋怨法官素质太低。其三,涉诉信访还出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视,为壮大声势,扩大影响,就联络其他信访人员,组成数人甚至数十人的信访队伍,统一行动,以此给信访部门施压。

    （二）当前涉法涉诉信访制度存在的问题
    1.办案机关的问题。其一,法官素质问题。目前,我国正处于社会转型期,利益主体和利益结构向多元化发展,利益冲突趋向激烈,纠纷日益复杂多变。而法官队伍的素质参差不齐,一些法官的法律功底和职业素养不高,不能满足审判工作的需要,致使一些案件在实体或程序方面不同程度地存在问题。其二,司法不公问题。司法腐败必然导致司法不公,其典型表现是司法不廉、以权谋私、枉法裁判。另外,外力对法院和法官司法活动的干预,也是司法不公的原因之一。

    2.司法体制的问题。首先,在目前的司法体制下,党对司法机关的领导常表现为,党委对法院院长的任免升降通常有实质决定权,并可以对法院具体审执活动下达指令和批示。其次,在与人大的关系上,人大有权任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员,监督同级法院审判工作,不仅审议法院工作报告,而且有权对法院的个案审理进行事前、事中和事后的监督和审查。再次,法院的人事权和财权均由同级政府控制,政府人事部门依据《公务员法》有权对法院人员进行全方位管理。法院在人、财、物上受制于和有求于政府,对行政违法的制约无能为力,也难以抗拒和抵制政府对审判工作的干预。

    3.诉讼制度的问题。就涉法涉诉信访而言,诉讼制度的原因突出表现在正当法律程序的制度性不足。单从避免涉诉信访的角度讲,正当法律程序的功能主要在于两方面。其一,防止司法专断和司法腐败,促使发现案件真相和准确适用法律，确保裁判公正无偏。其二，以一种看得见的正义的程序，层层推进,推导出一个正确的裁判结论，使当事人对该裁判结论心服口服,没有理由再去申诉上访。

    三、决涉法涉诉信访问题的制度改革

　 （一）实行诉讼与信访分离制度  实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。

   (二) 构建涉法涉诉信访终结机制  在过去多年的信访工作中，很多普通案件都陷于难以真正终结的困境，更谈不上对处置程序专业化提出更高要求的涉法涉诉信访案件的有效终结。因而，完善涉法涉诉信访案件终结制度成为健全信访工作机制的重要任务之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。地方党委和政府及其基层组织要落实好教育帮扶和矛盾化解工作，使信访人息诉息访，回归正常的生产生活。

    （三）促使涉法涉诉信访在法律理性轨道上运行  改革涉法涉诉信访工作机制，首先要推进涉法涉诉信访走向法治化。法治是与人治相对的一个概念，相较于人治而言，法治更体现出规范性、制度性。当前我国涉法涉诉信访案件占信访案件总量的百分之七十左右，并呈现持续增长的态势。我国长期以信访推动司法诉讼程序的情况时有发生，在民众心目中逐渐形成了“信访不信法”的心理，这不仅不利于维护司法公信力、树立法律权威，反而容易造成越级访、重复访，使涉法涉诉信访陷于难以合法终结的尴尬境地。

    把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。一是提高执法质量，结合深化司法体制改革，建立健全科学合理、监督有力、规范有序的司法权力运行机制。二是强化执法监督，加大各个执法环节之间、政法各单位之间、上下级政法单位之间的监督力度，确保执法司法权不被滥用。三是严格责任追究，完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制。四是深化执法公开，构建开放、动态、透明、便民的阳光执法司法新机制，凡是法律规定应当公开的案件信息，都应当公开；生效后的裁判文书，应当依法在政法机关的官方网站上公布，让群众看得到，监督得了，提高群众对涉法涉诉信访问题处理的认可度。

    (四) 给予当事人更多、更彻底的司法救助  健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。近年来，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。这也是引发涉法涉诉信访问题的一个重要因素。因此，完善涉法涉诉信访中的司法救助机制就显得十分必要。一方面，要明确司法救助的范围，在符合司法救助条件的情况下，将那些因涉法涉诉信访而导致生活有困难、需要继续帮扶的信访人纳入司法救助范围；另一方面，要加强司法救助与社会救助、政府救助相结合的配合机制。对于那些不符合司法救助条件但生活有困难的信访人，要按照实际情况将这一类涉法涉诉信访人纳入社会救助体系，切实解决群众困难。既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。

(本文系2015年度河北省委党校系统课题)

      课题负责人:张剑利

          课题组成员：张剑利、郭丽英、牛华宁、韩更新

   责任编辑: 张冠文